V tomto článku se podíváme na novou právní úpravu přestupků, která platí od 1.7.2017 a která ve více ohledech dopadne i na řidiče.
Z obecného hlediska, hlavním záměrem zákonodárce bylo sjednocení právní úpravy odpovědnosti za správní delikty fyzických osob, právnických a podnikajících fyzických osob do jednoho právního předpisu, vytvoření jednotného pojmu přestupek zahrnujícího tyto správní delikty a úprava jednotného řízení o přestupku. Asi nepřekvapí, že při zhruba 10 let trvající práci na této legislativní změně úředníci hledali a většinou také úspěšně našli cesty, jak svoje práva směrem k občanovi posílit, rozšířit okruh postižitelných jednání a vybrat více peněz na pokutách. Přestupek tak bude spáchat ve stádiu pokusu, přestupku se bude moci dopustit právnická osoba, samostatnou kapitolou je pak zákon č. 251/2016 Sb., kterým se zavádějí některé nové skutkové podstaty přestupků nebo se zvyšují sankce za ty stávající.
My se však v tomto článku budeme soustředit pouze na to, co se týká řidičů v běžných případech.
Příkaz na místě – § 91
Patrně nejvýznamnější změnou je zánik blokového řízení. Místo něho nový zákon zavádí pojem příkazu na místě. Příkazu na místě se věnujeme detailněji v updatované verzi FSM2: (Ne)řešení přestupku s policií. Příkazem na místě lze uložit pokutu i napomenutí. Příkaz na místě nově bude moci vydat i správní orgán, a to i po zahájení řízení.
Stejně jako nyní v blokovém řízení, podmínkou uložení sankce příkazem na místě je, že obviněný se zjištěným stavem věci souhlasí. Toto ustanovení je sice poněkud skryto v textu § 91 odst. 1, nicméně stejně jako v předchozím řízení blokovém zde platí, že:
- stav věci musí být zjištěn
- obviněný s takto zjištěným stavem věci souhlasí
- obviněný souhlasí s právní kvalifikací skutku
- souhlasí s uložením pokuty i s její výší
- souhlasí s vydáním příkazového bloku.
Změna promlčecí doby
Promlčecí doba činí 1 rok nebo 3 roky v případě, je-li horní sazba pokuty alespoň 100 tis. Kč (§ 30). Zákon současně stanoví, že se promlčení doba staví a přerušuje (§ 32). Přerušení promlčecí doby nastává např. zahájením řízení nebo vydáním rozhodnutí. Přerušením řízení začíná běžet promlčecí lhůta nová. V takové úpravě bude pravděpodobně téměř nemožné dosáhnout prekluze, což dopadne na ty účastníky přestupkových řízení, kteří stavěli na obstrukcích a prodlužování řízení, ale na druhé straně také na úředníky, kteří budou muset dovést řízení do konce i tehdy, když bude důkazní nebo procesní situace neúnosná.
Byla-li promlčecí doba přerušena, odpovědnost za přestupek zaniká nejpozději 3 roky od jeho spáchání.
Ukládání správních trestů za souběh přestupků – § 41
Jsou-li společně projednávány dva nebo více přestupků, správní orgán může uložit pokutu ve vyšší sazbě, a to tak, že horní hranice sazby pokuty za přestupek nejpřísněji trestný se zvyšuje až o polovinu, nejvýše však do částky, která je součtem horních hranic sazeb pokut za jednotlivé společně projednávané přestupky.
Zvýšení sankce je pouze fakultativní. Média informovala, že se tak bude dít pouze ojediněle a v odůvodněných případech, což ostatně plyne i z výkladu zákona. Jsme toho názoru, že ojediněle probíhá společné řízení, ale v těch případech, kdy bude probíhat společné řízení, budou správní orgány tuto možnost využívat často, protože jím to umožní zčásti kompenzovat výpadek v příjmech pokut, které způsobuje společné řízení. Samo odůvodnění jistě nebude činit správním orgánům potíže,
Příkazní řízení – § 90
Příkazem je možné nově uložit i zákaz činnosti. Odpor proti příkazu je nutné podat ve lhůtě podle správního řádu (8 dnů).
Paušální částku nákladů řízení nelze uložit v příkazním řízení, pokud je příkaz vydáván jako první úkon v řízení. Náklady řízení se určují podle vyhlášky č. 520/2005 Sb.
Za pozornost stojí ustanovení odstavce § 90 odst. 3, které umožnuje správnímu orgánu zvýšit pokutu nebo změnit druh správního trestu uloženého příkazem, pokud správní orgán v řízení změní právní kvalifikaci skutku.
Ústní jednání
Ústní jednání není podle nové právní úpravy třeba nařizovat v každém řízení o přestupku. Ústní jednání musí být nařízeno z moci úřední, je-li to nezbytné pro zjištění stavu věci, a dále na požádání obviněného, je-li to nezbytné k uplatnění jeho práv (např. obviněný navrhuje výslech svědků). V případě, že správní orgán žádosti obviněného na provedení ústního jednání nevyhoví, vydá usnesení o zamítnutí návrhu, které se oznamuje pouze poškozenému. O právu žádat nařízení ústního jednání je třeba obviněného a poškozeného poučit.
V praxi budou nepochybně úřady směřovat k tomu, aby ústní jednání neprobíhalo ve většině případů, protože je to zdržuje.
Výslech obviněného – § 82
Novým procesním institutem v řízení je výslech obviněného podle § 82. Výslech obviněného správní orgán provede vždy, je-li to nezbytné k uplatnění práv obviněného (tj. zejména, pokud to sám navrhne). Obviněný má právo nevypovídat (i bez uvedení důvodu), nelze ho nutit k výpovědi nebo doznání.
Zánik odložení výkonu rozhodnutí
Pravděpodobně si toho nikdo dosud nepovšiml, ale v nové právní úpravě již není možné zažádat o odložení výkonu rozhodnutí, bylo-li požádáno o přezkum rozhodnutí o přestupku soudem. Podle dosavadní právní úpravy (§ 83 zákona č. 200/1990 Sb.) tak bylo možné např. zachovat řidičský průkaz obviněnému v případě, že byla podána správní žaloba. Protože nová právní úprava již takovou možnost neobsahuje, bude rozhodnutí vykonatelné a obviněnému nezbyde, než se v případě úspěchu správní žaloby domáhat náhrady škody po státu.
Zánik současného § 60 zákona o přestupcích
Dosavadní právní úprava umožňovala uložit pořádkovou pokutu do výše 5000 Kč tomu, kdo se bez závažných důvodů nedostaví na výzvu ke správnímu orgánu k podání vysvětlení podle odstavce 1, nebo tomu, kdo bezdůvodně podání vysvětlení odmítá. Nový přestupkový zákon takové ustanovení neobsahuje a je proto nutno vycházet ze správního řádu. Správní řád upravuje možnost udělit osobě pořádkovou pokutu na dvou místech. Prvním je § 62 spr. ř. , podle jehož odstavce 1 písm. a) může správní orgán uložit pořádkovou pokutu až do výše 50 000 Kč tomu, kdo v řízení závažně ztěžuje jeho postup tím, že se k němu bez omluvy nedostaví na předvolání. Druhým je pak § 137 odst. 2 spr.ř., podle nějž může správní orgán uložit pořádkovou pokutu až do výše 5 000 Kč tomu, kdo bezdůvodně odepře podat vysvětlení. Postup podle § 62 však nelze použít před začátkem řízení, kam podání vysvětlení obvykle spadá, správní orgány tak budou muset pracovat s ustanovením § 137 odst. 2 spr.ř., které je však fakticky bezzubé, protože v sobě neobsahuje postih za nedostavení se k podání vysvětlení a předvolaný jistě nebude mít problém uvést nějaký důvod, pro který vysvětlení podávat nebude. Písemné podání vysvětlení, respektive jeho písemné odmítne, se tak stává legitimní, jak ostatně plynulo i z dosavadní judikatury.
Doručování
Nedaří-li se doručovat zmocněnci, správní orgán doručuje pouze účastníkovi řízení (zmocnění nicméně i nadále zůstává účinné). Z dikce zákona plyne, že nedařit doručovat se musí opakovaně.
Tzv. změnový zákon pak obsahuje podporu tzv. hybridní pošty.
Odvolání – § 97
Nová právní úprava explicitně zakotvuje, že obviněný může v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení uvádět nové skutečnosti nebo důkazy. Tento princip byl přítomen už ve stávající úpravě, nicméně správní orgány hledaly různé cesty, jak přimět obviněného koncentrovat svoje podněty pro řízení před vydání rozhodnutí.
Záruka za splnění povinnosti – § 83
Za velmi sporné ustanovení pokládáme § 83, týkající se záruky za splnění povinnosti. Jsme si jisti, že v praxi bude toto ustanovení často zneužíváno. Jedná se o peněžitou, ale také nepeněžitou záruku, k jejímuž ukládání je zmocněn pouze správní orgán, a to i v rámci příkazního řízení.
Právní úprava navazuje na § 147 správního řádu. Záruku za splnění povinnosti lze uložit k zajištění účelu řízení, jestliže správní orgán má důvodné podezření, že
a) obviněný se bude vyhýbat potrestání za přestupek,
b) obviněný se bude vyhýbat výkonu správního trestu
c) obviněný bude mařit nebo ztěžovat řízení o přestupku.
Zárukou lze zajistit pouze splnění takové povinnosti, kterou lze uložit v řízení o přestupku (např. povinnost zaplatit pokutu nebo nahradit škodu). Záruka za splnění povinnosti se ukládá obviněnému, tedy v průběhu řízení. Záruku za splnění povinnosti však lze uložit i před zahájením řízení o přestupku (podezřelému z přestupku).
Záruku za splnění povinnosti lze uložit samostatným rozhodnutím nebo příkazem na místě formou příkazového bloku v přítomnosti obviněného.
Máme signály, že úředníci v této souvislosti pomýšlejí jednak na výběr „preventivních pokut“ od osob, u kterých předpokládají, že se v řízení budou nějak bránit. Zejména to dopadá na různé přestupkové firmy a jejich klienty. Další, na co úředníci pomýšlejí, je ukládání nepeněžní záruky v podobě „zadržení“ řidičského průkazu v případě přestupků, kde beztak hrozí sankce zákazu činnosti nebo ztráty řidičského oprávnění. Tato snaha úřednictva je již několik let konstantní a v této nové právní úpravě spatřují příležitost, jak ji realizovat. Domníváme se, že takový právní výklad není udržitelný, protože zadržení ŘP představuje úplně jiný právní institut. Na druhé straně si ale dovedeme představit, že na základě tohoto ustanovení bude možné například pokusit se „zabavit“ řidiči auto, přičemž při současné výši pokut na straně jedné a ceně starších automobilů není hodnota vozidla k výši pokuty často v takovém nepoměru, jak by se mohlo zdát. Poslední slovo bude mít pravděpodobně dříve nebo později soud.
Klíčovým zde bude, jaký se vytvoří výklad k pojmu „důvodné podezření“. Nepochybně dojde k podobné situaci, jaká vznikla v případě výběru kaucí.
Co se stane s tzv. správním deliktem provozovatele vozidla?
Správní delikt provozovatele vozidla patřl podle starého pojetí mezi tzv. jiné správní delikty. Jednalo se o účelový právní konstrukt, který umožňoval za jistých okolností postihovat provozovatele vozidla, zejména pokud šlo o záznamy z automatických radarů a parkování. Pro úřady byla tato konstrukce výhodná, protože nemusely zjišťovat pachatele ani zavinění. Postupem času se prosazoval výklad, že nemusejí dokazovat vůbec nic, což bylo sice v rozporu s judikaturou, ale protože si správní orgány I. a II. stupně šly vzájemně na ruku stejně jako některé krajské soudy.
Nový přestupkový zákon pracuje již pouze s pojmem přestupek. Přestupek spáchaný fyzickou osobou nepodnikající musí navíc vždy obsahovat zavinění (§ 15 přest.Z). Ministerstvu dopravy (které podle našich informací bylo pod silným tlakem krajských úředníků a Svazu měst a obcí) muselo tedy najít nějakou záplatu, která je stejně účelová jako konstrukt správního deliktu provozovatele sám o sobě. Záplata byla zapracována do tzv. změnového zákona č. 183/2017 Sb., jehož částí 102. byl novelizován známý zákon č. 361/2000 Sb. Z správního deliktu provozovatele vozidla se tak stal přestupek provozovatele vozidla, přičemž zákon výslovně uvádí, že v případě tohoto přestupku provozovatele-fyzické osoby nepodnikající se zavinění nevyžaduje. Zákon o provozu na pozemních komunikacích tak definuje pachatele a zavádí jeho objektivní odpovědnost. V případě provozovatelů fyzických osob podnikajících a právnických osob zavinění objektivní odpovědnost plyne přímo ze zákona. Za tento přestupek provozovatele nejsou provozovateli zaznamenány body v bodovém hodnocení řidičů. Na druhé straně nejasná je pro nás otázka zanášení tohoto přestupku do různých registrů.
I když pravděpodobně úředníci jsou s tímto řešení spokojeni, musíme poznamenat, že pro úřady vzniká několik malých nevýhod. Jednak se budou muset oprostit od současného přístupu charakterizovaného větou „rozsáhlé dokazování by popíralo smysl právní úpravy správního deliktu provozovatele“ a o přestupku provozovatele vést řízení stejně jako o jiném přestupku, a to včetně ústního jednání, jak popsáno výše. Dále budou muset úřady oželet úhradu nákladů řízení v případě, že provozovatel pozitivně zareaguje na příkaz.
Nové pojetí přestupku provozovatele nabízí i další možnosti obrany, které nebudeme z taktických důvodů uvádět a které s radostí brzy otestujeme.
Nový přestupkový zákon má ještě celou řadu dalších aspektů, jejichž praktické dopady se ukážou až během praxe. Vzhledem k tomu, že se judikatura začne tvořit s určitým zpožděním, čeká nás nyní poměrně zajímavé období. Budeme proto vděčni i za vaše postřehy, jak se úřednictvo vyrovnává s novým právním rámcem.
Odkazy
Zákon č. 250/2016 Sb. – zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich
Zákon č. 251/2016 – o některých přestupcích
Zákon č. 183/2017 – tzv. změnový zákon
Metodické pomůcky na webu ministerstva vnitra
18. 07. 2017 D-FENS
